21世纪经济报道记者 杨志锦 上海报道
7月25日，福建省财政厅召开了党组（扩大）会议，其中在谈及下半年财政工作部署时一大要点是，有效防范化解地方债务风险。其中包括指导有关地区做好隐性债务风险化解试点申报和评审工作，积极争取财政部化债额度支持。
这并非个案，近期多个地方也提出类似提法，试点将拓展至地市级。记者也从多位地方财政人士处了解到，近期地方正在上报建制县隐性债务风险化解试点方案。后续在监管部门批复方案及额度后，特殊再融资债券或在下半年重启发行。从债务空间看，可能会更多使用一般债。
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隐性债务化解试点主要指建制县隐性债务化解试点，该试点起源于2019年。当年监管部门选取辽宁、贵州、内蒙古、湖南、甘肃、云南六个省份，采竞争性立项的方式选择部分具备化债条件的县市开展试点。当时主要针对县及县级市，在2020年拓展至市辖区。
四川省某地在答复当地人大代表建议时表示，试点按照“市县自愿申报、市州财政初核、省级财政复核、财政部竞争性评审”流程，选择隐性债务规模大、风险高、财政实力相对薄弱、容易引爆风险事件的建制县区参与试点，申报成功后按程序实施试点相关工作。
近期也有一批县、县级市及市辖区申报化债试点。山西省某县5月份公开印发的《2023年县政府重点工作任务责任分解》提出，积极争取财政部隐性债务化解试点政策，通过压缩一般性支出、盘活存量资产、利用土地储备资源增加土地出让收入等举措，妥善化解存量债务，切实降低债务风险。
今年6月末，青海省某县召开常务会议提出，要高度重视政府隐性债务化解工作，坚决完成政府隐性债务化解任务。要针对当前我县在政府隐性债务化解领域存在的问题和困难，积极申报和争取纳入国家和省级建制县化解隐性债务风险试点县，稳步化解债务存量，有效遏制债务增量。
而今年试点将拓展至地市级，一些地市也申报了试点。7月中旬，中部某地市政府发布关于成立隐性债务化债试点工作领导小组的通知，由市长担任组长。通知称，各单位要高度重视隐性债务“化债试点”申报工作，认真制定试点工作方案，制定相关配套支持政策，精确测算各项数据，制定化债实施方案。
通知还要求，认真分析经济发展形势，结合预算安排、土地储备和出让情况、国有资产底数和评估情况、融资平台公司等国有企业经营状况等，对化债方案中每项化债措施的可行性、可操作性进行论证分析。
再如，7月下旬广西某地市发布的新闻稿称，积极申报化债试点，认真筹备材料。组织开展化债试点材料筹备工作，协调各有关部门、各市属国有企业逐条梳理化债方案，明确职责分工，压实主体责任。
隐性债务化债试点的核心措施是允许地方发行特殊再融资债券额度置换隐性债务。再融资债券是地方政府债券的一种类型，早前主要用于偿还到期地方政府债券本金。
与以往用于偿还债券本金并标注偿还哪一只地方政府债券不同，2020年12月以来，部分再融资债券用途只是模糊表述为“用于偿还存量债务”。这类再融资债券也被市场称为特殊再融资债券，实际用途一般用于偿还隐性债务。
其中一类用于建制县区隐性债务风险化解试点，主要帮助高风险地区化解债务风险。2021年9月，贵州省33亿元特殊再融资债发行完毕后，用于建制县区隐性债务风险化解试点的特殊再融资债券发行完毕，规模合计6128亿。
再融资债券置换隐性债务的过程中，隐性债务余额减少，政府债务余额增加。比如，截至2021年1月末，全国地方政府债券余额258457亿元。而2020年末，地方政府债券余额为254864亿元，这意味着1月份地方政府债券余额增加了3593亿。
而从发行数据看，1月并无新增债券发行，同期发行了3623亿再融资债券。分析来看，原因可能是1月特殊再融资债发行后，用于置换隐性债务，由此导致地方政府债券余额增加。
“该举措债务化解成效明显，能有效缓解地方政府短期偿债压力。但该举措会推升法定债务的风险水平，相应要试点地方减少项目上马、压降支出用于偿债等。”西部省份某区县财政人员表示。
严格意义上看，发行特殊再融资债券置换隐性债务后，隐性债务减少的规模和增加的规模相等。这就要求地方政府债务余额低于限额，相应才有置换的空间。而从当前看，或更多利用一般债空间。
一是一般债空间更大。财政部数据显示，截至2022年末全国地方政府债务限额为37.6万亿元，同期全国地方政府债务余额35万亿元，二者存在2.6万亿的空间，其中一般债1.44万亿，专项债1.15万亿。
二是专项债空间要为未来稳增长留有余地。去年经济下行压力较大，市场高度关注增量政策。最终去年7月28日召开的会议指出，用好地方政府专项债券资金，支持地方政府用足用好专项债务限额。8月24日的国常会指出，依法用好5000多亿元专项债地方结存限额，10月底前发行完毕。
去年盘活5000亿结存限额发行专项债后，专项债余额和限额的差值明显收窄。官方数据显示，2021年末专项债余额与限额之间的差值为1.5万亿，但2022年末该差值降至1.15万亿。为应对未来的不确定性，专项债应适当留有空间，必要时可盘活这一空间稳增长。
不过，余额低于是限额是全国层面的要求，但地区间可通过回收—再分配的机制调剂额度。回收方面，天津某区披露的预算调整方案称，按照《关于收回部分地方政府债务限额的通知》（财预【2020】152号）的要求，依法收回部分地方政府债务限额，用于建制县区化债试点等专项工作，市财政局收回该区专项债务限额0.04亿元。
再如云南某区披露，2020年末上级下达政府债务限额46.5亿元。2021年1月，因被纳入2020年建制县区隐性债务化债试点县区，新增一般债券6.7亿元、专项债券5.3亿元，上级将2020年政府债务限额由46.55亿元调整为58.55亿元。
再如河南省2021年6月披露的预算调整报告称，根据《关于下达2020年分地区地方政府债务限额的通知》（财预【2020】171号），财政部下达河南省偿还建制县区试点存量债务的债务限额358亿元，已分配209.2亿元，本次分配剩余限额148.8亿元。建议以各县区上报财政部债券需求为基础，对于超出举债空间部分予以核减，按比例调增至有空间的地区，并结合审核情况确定分配额度。
从过往看，从申报试点到特殊再融资债券发行需要几个月的时间。在当前地方申报方案并经过评审后，预计下半年或将有特殊再融资债券发出。7月25日召开的政治局会议提出，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。
中诚信国际研究院执行院长袁海霞对记者表示，在当前地方财政收支矛盾凸显、腾挪财政资金化债空间有限的情况下，尤其需加大“以时间换空间”力度，合理有序推进地方债置换、金融机构贷款置换。
一方面，继续推进建制市县隐债化解试点、隐性债务清零试点，继续发行“偿还存量政府债务”的再融资债券、促进隐性债务显性化，支持财力强或债务压力小的区域隐债清零，并扶持财力弱且债务压力大的尾部区域缓释风险，在不新增债务的硬约束下压降债务成本、平滑短期债务风险。
另一方面，可在高风险地区谨慎推进城投企业银行信贷、非标类债务重组。今年来中央层面多次强调“推动优化债务期限结构，降低利率负担”，原银保监会1号令也适当放宽了商业银行重组资产风险分类、延长了重组观察期，为债务重组提供了制度支持。
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